全国“土地日” | 03 开展集体建设用地使用制度改革探索,切实推进北京总规实施

发表于 讨论求助 2019-09-29 20:40:02

宏利大厦

【全国“土地日”(6月25日)】“土地日”是为保护土地而设立的专门纪念日,是我国第一个全国纪念宣传日。国家高度重视生态文明建设,坚持节约优先、保护优化、恢复为主的方针,形成节约资源和保护环境的土地利用格局。北京新一版城市总体规划,让历史文化和自然生态永续利用,由扩张性规划转向优化空间结构的规划。实施城市总体规划,现行的国土空间规划体系、土地资源配置方式与政策机制等内容需要改革适应新的发展要求,北京市城市规划设计研究院组织4篇论文,围绕相关内容进行探讨,欢迎参与讨论,共同推进生态文明建设。

撰稿人:舒宁、白劲宇

摘要:随着2015年初,集体经营性建设用地入市改革在全国有条件的试点县(市、区)全面开展,长期被“隔离”在我国土地市场之外的农村集体土地(主要为集体经营性建设用地)已开始 “融入”土地市场这个“大家庭”。当前,北京市城乡治理理念与管理方式发生重大转型,导致试点被赋予多重任务,一方面要制定入市配套政策,保障入市实施与农民权益;另一方面需要借助试点落实北京总规减量提质、功能疏解、两规合一、空间治理、生态文明、乡村振兴等相关要求。为此,本次北京市大兴区试点制定了“规划先行、制度保障”的工作理念,力图实现“一举多得、多方共赢”的目标。

 

关键词:集体经营性建设用地  入市  规划先行

为了落实十八届三中全会“建立城乡统一的建设用地市场”的要求[1] ,改革完善农村土地制度,2015年2月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定:授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。上述调整在2017年12月31日前试行,对实践证明可行的,修改完善有关法律;对于实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。

试点解读

认识

是改革,不是政策。本次试点经过全国人大充分授权,与法律调整挂钩,是继农村土地合作社运动,农村土地联产承包责任制、国有土地有偿使用制度之后,我国针对土地使用制度的新一轮基础性变革,意义十分重大、影响极其深远。

是一项综合性改革。本次试点牵一发而动全身,涉及审批、金融、财税、利益分配等多项配套制度改革,内容繁多且复杂,需统筹考虑。

是兼收并蓄,不是国有土地出让的简单延续。本次试点在继承国有土地出让成功经验的同时,需结合集体建设用地的特点对已有出让政策进行创新完善,最终推动土地管理制度的整体改革。

意义

土地作为我国最为重要的生产资料,其使用制度的历次改革均对我国经济社会发展产生重大影响。当前,集体经营性建设用地入市改革打破了我国长期存在的城乡不同权属建设用地使用制度的二元结构,其意义主要有二:

一、推进土地供给侧结构改革,实现“三去一补一降”。集体经营性建设用地进入市场,拓展了供地对象,创新了供地渠道,此举能够有效降低传统土地储备开发模式面临的资金压力(降成本),降低债务风险(去杠杆),继续发挥土地供应对于政府调控土地市场、实施规划目标(补短板)的重要作用。

二、保障农民权益,实现乡村振兴。集体经营性建设用地入市的本质是土地所“捆绑”的各项权能的改革,本次试点主要针对的是农村集体经营性建设用地的用益物权——使用权的改革,即通过建立与国有权属建设用地“同地同权”的政策体系,真正保障农民的基本权益,切实增加农民收入,为乡村振兴奠定基础。

要求

根据国家试点文件要求,农村可入市的集体经营性建设用地是指:存量[2]农村集体建设用地中,土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地(图1)。即“明确存量”是入市基础,“符合两规、用途管制”是入市条件。

图1 试点可入市集体经营性建设用地概念解析

北京市开展改革试点的特殊性

背景特殊,面临多重任务

在当前“北京市城乡治理理念与管理方式发生重大转型”的背景下。在北京开展改革试点具有与其他地区不同的特殊性,既要研提土地、金融等各项政策,实现集体经营性建设用地顺利入市;又要期望通过本次改革试点为有效落实新版北京总规要求(集体建设用地减量、提高农民收入、拓展土地供应渠道实现职住平衡、土地综合整治助力生态文明建设……)提供一系列切实可行的思路与路径。

两规不一,入市规模难确定

依本次试点要求,必须同时符合土规和城规的现状集体经营性建设用地方可入市。然而,由于两规编制侧重不同,规划集中建设区内的集体经营性建设用地在两规中的规模布局基本一致,已初步具备上市条件;而规划集中建设区外仍有大量现状存量集体经营性建设用地,绝大多数仅符合土规,不符合城规,不具备入市条件,从而导致可入市的总规模无法准确核算。

利益不均,入市收益难协调

受区位和历史原因影响,北京市大兴区现状集体经营性建设用地在空间分布上呈“北多南少”特征,北部地区的集体经济发展水平与农民人均收入明显高于南部地区。即使在同一个乡镇,各村的建设用地规模和土地收益水平也存在明显差异。客观上说,在不同镇、村之间已经形成了现实收益的不均衡。

大兴试点的工作理念

自2015年初试点开展至今,全国多个集体经营性建设用地入市试点地区已开展了大量工作,其工作内容重点以建立城乡统一的建设用地市场为目标,试制度、试规范,形成了一系列涵盖多个领域的综合性的政策成果(核心政策及多项配套政策)。

在政策指导下,各地已开展大量入市实践。自2015年9月8日,浙江德清县敲响集体经营性建设用地入市竞拍第一槌后,目前全国已经完成了上百宗集体经营性建设用地入市,为改革积累了大量宝贵经验。但是,由于本次试点地区多数位于经济欠发达城市,试点的到来能够为地方经济发展提供极大推动力,因此,这些地区的入市实践往往缺少统筹意识。如广西省北流市利用本次改革可“先试先行、弱化监管”的“宽松政策”及入市周期短(两、三个月土地就可入市交易),入市收益见效快等“先天优势”,快速(未确权,缺少产业发展论证等前期工作)、大规模、零散的开展了约20多宗集体经营性建设用地入市实践,严重的破坏了城市土地供需关系,同时,土地的无序、分散入市造成了使用效益低下,基础设施成本大幅提高,生态空间受到严重侵占。

如果说这些出现问题的试点地区人口、资源、环境尚存在“容错空间”,那么,对于北京这样面临诸多“大城市病”,且处于转型“十字路口”的特大城市来说,试点实践的失误必将“牵一发而动全身”,其产生的负面影响将更为深远。因此,大兴区提出了“规划先行,制度保障”的试点工作理念,意在首先发挥规划的引导、统筹作用,在入市实施前理清减量、规模、布局、时序、用途等相关前提,以消除直接快速入市的“后顾之忧”;其次依据规划制定入市相关制度,从而多措并举实现本次改革试点“一举多得、多方共赢”的综合目标。

规划先行

定总量

率先开展“两规合一”探索,确定入市指标总规模。由于两规不一导致大兴区“可入市指标”难以确定,有碍全面改革。因此,大兴区于2015年先行开展了“两规合一”协调工作,通过对接城规与土规,明确差异图斑处理办法,形成大兴区规划城乡建设用地“一张图”。

其中,重点编制了大兴区集体建设用地“两规合一”规划。首先,按北京总规减量比例确定全区2035年规划集中建设区外集体建设用地总规模。其次,摒弃原有合村并点思路,尊重农民意愿,实事求是确定规划宅基地和公服用地规模与布局。最后,将剩余用地确定为规划集中建设区外两规共同认定的可入市集体经营性建设用地规模。如以此规模实施减量,则大兴区集体经营性建设用地拆占比约3.5:1,实施难度相对适中(图2)。

图2 大兴区现状集体经营性建设用地分布示意图

定空间

大兴试点规划制定了“集中入市为主、就地入市为辅”的入市方式,那么“集中到哪”、“在哪就地”就成为了关键问题。

01

开展全域空间管控,明确了入市空间的选择规则

大兴区借助开展“两规合一”的契机,结合北京总规要求,率先划定了“两线三区”,明确了全区国土空间的用途管控分区。在此基础上,以集中集约为原则并兼顾实施可行性,初步确定了入市空间选择的次序,即优先在规划集中建设区内适宜地区入市;再次在规划集中建设区外围贴边划定特定入市区入市;最后在规划限制建设区内就地入市(适宜产业)。

02

开展镇级实施方案,具体确定入市指标布局的准确位置

大兴试点在编制区级统筹规划的同时,进一步开展了镇级实施方案的编制。通过详细的资金平衡测算,在广泛征求意见的基础上,在限制建设区贴镇中心区边缘划定了特定的集中入市区(图3)。

图3 大兴区集体经营性建设用地入市区空间布局示意图

定业态

大兴试点规划围绕发展符合首都功能定位的“高精尖”产业的目标,深入研究土地价值和产业发展之间的关系,重点发展高端生产性服务业和高品质生活性服务业。在北部各镇主要引进高科技产业,在南部各镇主要发展“大众创业、万众创新”相关产业,在南部重要农业产业带上发展都市型现代农业,促进一二三产融合。

保实施

01

镇级实施

《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”。

可见,依据现行法律规定,农村集体土地所有权可概括为“三级所有”,因此,集体土地所有权的主体相应地存在三类:村农民集体、村内农民集体和乡(镇)农民集体。那么,作为所有权主体的村和乡(镇)中究竟应以哪个为入市主体进行实操呢?本次试点规划考虑到大兴区现状集体经营性建设用地分布较为零散,以村为实施主体存在“不会干、不好干、缺乏统筹、各自为政、不可持续”的“先天缺陷”,因此,提出“以镇为基本实施单元”开展入市工作。该模式通过全镇统筹编制实施规划、统筹制定收益分配方案,使得实施操作更为便捷,同镇农民收益基本均衡。

02

建立“一库”——大兴区集体经营性建设用地入市指标统筹储备库

在普遍意义上,全区“可入市指标”原则上应由各镇支配入市,但是在改革之初存在大量的不确定性,为避免各自为政,大兴试点将“可入市指标”进行拆分,从中划出一部分由区政府支配。为了使这部分指标得到有效利用,大兴区将其建立形成“区级集体经营性建设用地入市指标统筹储备库”(以下简称“一库”)。

“一库”的作用与目的与国有土地储备库相同。两者均具有“蓄水池”的作用,即“一库”具有对集体经营性建设用地市场的宏观调控、保障其合理供给、实现集体经营性建设用地规划目标(减量、人口疏解、环境改善)的作用。远期,随着集体经营性建设用地入市逐渐成熟,“一库”必将与国有土地储备库及相关制度融合,共同承担合理促进城市经济社会可持续发展的责任。

03

建立“一池”——大兴区集体经营性建设用地入市资金调节池

根据财政部、国土资源部联合印发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),按照建立同价同权、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度的目标,在农村集体经营性建设用地入市环节取得入市收益的农村集体经济组织,或者再转让环节取得再转让收益的土地使用权人,应向国家缴纳调节金。调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%~50%征收。具体征收比例,由试点地区综合考虑土地增值收益情况,考虑土地用地、土地等级、交易方式等因素确定。《暂行办法》明确,调节金全额上缴试点地方国库,纳入地方一般公共预算管理,由试点地区财政部门统筹安排使用。

收取调节金的目的旨在建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,保障农民公平分享土地增值收益,形成可复制、可推广、利修法的改革成果。

因此,为了更好的落实国家征收土地增值收益调节金的要求,大兴试点创新性的提出建立全区集体经营性建设用地入市资金调节池(以下简称“一池”),将提取的调节金全额纳入其中,形成财政专户[3] 。其具体操作细则将由财政、金融部门进一步制定。

制度保障

组建镇级土地联营公司

按照“镇级统筹”入市的要求,大兴区各镇成立镇级集体联营公司作为入市主体,丰富了入市主体形式,有效破解因村级组织化程度不高而引发的“主体缺位、管理不善”问题,降低集体土地交易成本与经营风险。

联营公司有四个特点:集体合作性。各村集体为股东,自愿以土地作价入股加入,合作成立集体股份制性质的联营公司,社会资本不能入股。内部流转性。各村经过民主程序,把土地使用权全权委托交给联营公司,由联营公司代表村集体统一行使使用权,实现了农村集体产权的内部流转和重组。市场主体性。联营公司是村集体自主经营、自主管理、自负盈亏的公司,政府负责加强监管,但联营公司本身是非赢利性的,除基本运转经费外,没有其他费用和利润。区域合作性。按照“区级调控”要求,相关镇的集体联营公司加强合作,共同推进入市工作。

加强金融创新

金融配套改革是推进集体土地“权能完善”的保障。据初步测算,大兴区为满足集体经营性建设用地入市所需的土地整理、拆除腾退、复垦还耕、城市还绿、基础设施等投入,需要近千亿元的资金支撑。为有效解决集体用地金融支持问题,大兴区采取金融城镇化的思路,让集体经营性建设用地的资产价值和市场属性得到充分体现。

金融产品创新方面。大兴区与市、区金融机构共同制定出“以集体经营性建设用地入市后未来收益作为抵押”的专项金融产品,明确集体经营性建设用地使用权可以设定抵押权。目前,5家金融机构围绕土地整治、建设、运营三个阶段,推出了土地整治贷款、开发建设贷款、产业运营贷款、商业用房按揭贷款等4款产品。利用全国农村金融改革试验区的相关政策,已引导7家金融机构组建“银团”,适时推出村镇(环境)整治建设贷款、小城镇建设基金等金融服务内容。

贷款主体创新方面。2016年6月,黄村镇狼垡地区拆除腾退一期需要融资34亿元,由镇联营公司作为项目主体对外招标,共有6家银行参与竞争,最后由北京农商银行中标,贷款期限1年,利率为基准下浮0.05%。这笔借贷的真正意义是对集体而不是对社会企业、对土地整理而不是对二级项目开发的贷款,国家银监会和国土资源部都给予了高度评价。目前,全区集体经营性建设用地入市整治和项目贷款总金额超过200亿元。

做好土地增值收益分配

“土地增值收益”机制的建立,是试点成功的关键。笔者认为,在实现国家、集体、个人的土地增值收益分配大体平衡的基础上合理提高个人收益,关键是要抓好利益分配的平衡点,形成各方利益多赢发展的局面,促进农民增收致富,缩小城乡收入差距。具体来说,要处理好三个关系:

01

处理好国家和联营公司之间的利益分配关系

确定调节金征收比例。大兴区土地增值收益调节金征收采取按照成交总价款一定比例计提的办法。根据试点现状建设用地拆除腾退成本高、农民收益保障要求高、入市获取较高收益难度大的情况,初步确定调节金征收比例是土地成交总价款的8%-30%。目前,西红门B地块入市收益调节金征收比例是12%。

实行地区差别化的调节金征收机制。根据发展情况不同,确定北部镇调节金收取比例略高于南部镇。如通过引入竞争环节实现入市的,北部镇调节金征收比例为12%,南部镇为8%;通过协议出让、自主开发方式入市的,北部镇调节金征收比例为15%,南部镇为10%。

02

处理好联营公司和村集体之间的利益分配关系

实行全镇统筹决算。按照“镇级统筹”的要求,只有全镇各个村全部加入镇级联营公司后,联营公司才会对资金收益进行统一核算。

按照各村股权分配。在扣除土地增值收益调节金和各项上市成本后,其余入市增值收益由镇集体联营公司按照各村的股权进行分配。各村股权方式有“以地入股,以人入股,人地结合入股”等方式。

坚持不分现钱。为保障农民的合理、长久、稳定收益,在群众表决的基础上,坚决“不分现钱”,即不将入市收益一次性全部分尽,而是委托联营公司再投资,进一步壮大集体经济。

03

处理好村集体和集体经济组织成员之间的利益分配关系

已经分配到各村的土地增值收益,村集体留存30%-35%,其余65%-70%再按股向集体经济组织成员分配。

为提高农民长期收入,大兴区采取“保既得、利当前、重长远”的办法。

保既得:通过入股村民地租保底,每5年增长5%,确保农民既得收益不因改革试点而减少。

利当前:就是土地入市收益优先用于项目滚动发展,等待联营公司所统筹土地全部入市即项目决算后,再对所有集体经济组织成员进行“二次分红”。这样做的好处是,既可以壮大集体经济,提高资金使用效率,又可以通过“预分配+统筹基金保障”形式增加经济组织成员收益。

重长远:即地块上市后,合理设计留地、留物业、留资产和入股经营等方式,确保农民每年都有稳定收入。

结语

本次大兴试点任务复杂,虽然整体推进时序与入市土地规模慢于其他试点地区,但是所取得的效果最为理想,这主要归功于制定了“规划先行、制度保障”的试点理念,即在入市前期对入市可能存在的问题进行了全面预判,并提出了具体的解决措施,这一做法化解了风险、理顺了关系,最终使得入市取得了“多方共赢”的成果。因此,“规划先行”——强调规划的指导作用是值得其他地区借鉴的经验。

但是,我们也要清醒地认识到,随着下一阶段入市实施在北京市乃至全国更多地区全面开展,其面临的问题将更为复杂多元,因此,只有不断完善相关规划与配套保障制度,由单纯的空间规划向规划、建设、管理三位一体转型,才能够将试点工作全面深入地开展起来、推广下去。

注释:

[1] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

[2] 存量是指国土现状图中已认可的农村已有建设的集体建设用地(含目前无合法手续用地)。

[3] 财政部门为核算具有专门用途的资金,在商业银行及其他金融机构开设的资金账户。

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